Các tổn thất nặng nề về quân Mỹ cùng với phong trào phản chiến khiến Mỹ phải tiến hành chương trình Việt Nam hóa chiến tranh – Vietnamization với việc rút dần quân Mỹ về nước và giao lại phần chiến đấu trên chiến trường cho quân lính Việt Nam Cộng Hòa
Ngày 14 tháng 10 năm 1966, Bộ trưởng Quốc phòng Robert McNamara, người chịu trách nhiệm chính cho cuộc chiến chống cộng sản tại Nam Việt Nam, đã thừa nhận thất bại của mình. Chỉ hơn một năm trước khi ông chính thức từ chức Bộ trưởng, ông đã gửi một báo cáo dài đến Tổng thống Lyndon Johnson, khéo léo thừa nhận rằng ông và Lầu Năm Góc không có chiến lược nào để kết thúc chiến tranh theo hướng có lợi cho Nam Việt Nam.
Johnson nhanh chóng tìm kiếm một cách tiếp cận mới từ những người khác. Một tháng sau báo cáo của McNamara, Tổng thống yêu cầu hai người – Walt Rostow, cố vấn an ninh quốc gia, và Robert Komer, thành viên Hội đồng An ninh Quốc gia – phải đem lại một giải pháp hiệu quả hơn các chiến thuật chiến tranh tiêu hao và ném bom của McNamara.
Ngày 13 tháng 12 năm 1966, họ đề xuất “bổ trợ chiến dịch tấn công quân chủ lực phía địch và ném bom tấn công bằng các nỗ lực tăng cường nhằm bình định hóa vùng nông thôn và tăng cường sức lôi cuốn” của chính quyền Nam Việt. Thuật ngữ “Việt Nam hóa chiến tranh” đã ra đời một thời gian dài trước khi trở nên phổ biến.
Để triển khai kế hoạch này, Johnson đã chọn ba người: Ellsworth Bunker làm đại sứ Mỹ tại Sài Gòn; Komer chỉ huy một tổ chức chống nổi dậy mới; và Tướng Creighton Abrams tăng cường năng lực quân đội Nam Việt Nam để đánh bại quân chính quy Bắc Việt.
Bunker phải làm việc với lãnh đạo Nam Việt và đảm bảo sự phối hợp của mọi lực lượng – cả dân sự và quân sự, người Mỹ, và các nhà dân tộc chủ nghĩa Việt Nam. Komer và Abrams đảm nhiệm vị trí phó cho Tướng William Westmoreland tại trụ sở của ông này ở ngoại ô Sài Gòn.
Nhưng Bunker mới là người mà Johnson đánh giá có vai trò then chốt. Vai trò đó còn hơn cả nhiệm vụ ngoại giao hàng đầu của Mỹ tại Nam Việt Nam. Đó là giúp Mỹ thoát khỏi cuộc chiến. “Tôi đã giúp ông ấy thoát khỏi Cộng hòa Dominica và đạt được mục đích chính trị ở đó,” Bunker nói với tôi trong một cuộc phỏng vấn. “Ông ấy muốn tôi làm điều tương tự ở Nam Việt Nam.”
Trong một cuộc gặp riêng không có tài liệu ghi lại, Johnson nói với Bunker rằng ông muốn bắt đầu rút quân đội Mỹ khỏi Việt Nam. Nhưng trước khi các lực lượng này có thể rời đi, một quân đội Nam Việt Nam mạnh hơn, hoàn thiện hơn phải chịu trách nhiệm lớn hơn trong các chiến dịch tìm và diệt nhằm giữ chân quân đội Hà Nội trên núi và gần biên giới, tách biệt khỏi dân chúng.
Đồng thời, Johnson muốn người Nam Việt Nam phải tăng tốc quá trình phát triển dân chủ và chịu trách nhiệm hoàn toàn về vận mệnh chính trị của Nam Việt. Nói ngắn gọn, Johnson muốn vai trò của Mỹ tại Việt Nam giảm đi với tốc độ tương ứng với sự tăng cường tự lực của Nam Việt.
Johnson và đội ngũ lãnh đạo mới ở Sài Gòn đã tổ chức một cuộc gặp tại đảo Guam vào ngày 20 tháng 3 năm 1967, với hai người đứng đầu chính quyền Nam Việt Nam, Tướng Nguyễn Văn Thiệu và Tướng Nguyễn Cao Kỳ. Họ trình bày với tổng thống một bản hiến pháp mới cho Nam Việt Nam, trong đó kêu gọi các hệ thống kiểm soát và cân bằng, và phân quyền xuống cho các hội đồng địa phương dân cử tại các tỉnh và làng xã.
Tổng thống Johnson đã coi nhẹ tầm quan trọng của cuộc gặp; ông nhấn mạnh trước công chúng rằng cuộc gặp này không bàn về những khía cạnh quân sự của nỗ lực chiến tranh, mà chỉ nói rằng “Tôi nghĩ chúng ta có một vấn đề khó khăn, nghiêm trọng, kéo dài, dai dẳng, đau đớn mà chúng ta vẫn chưa có lời giải đáp.” Nhưng không thể phủ nhận tầm quan trọng của cuộc gặp ở Guam. Johnson đã dùng nó để thiết lập một hệ tiêu chí mới nhằm đánh giá thành công trong nỗ lực chiến tranh: xây dựng nhà nước, rút khỏi chiến tranh.
Hai ngày trước cuộc gặp tại Guam, Tướng Westmoreland đã yêu cầu tăng viện 85.000 lính nhằm tăng cường các chiến dịch trên chiến trường để “tránh một cuộc chiến kéo dài phi lý.” Tại Guam, Westmoreland bảo vệ yêu cầu tăng viện của mình. Bunker đã theo dõi phản ứng của Johnson trước báo cáo của Westmoreland. Tâm trạng và vẻ mặt của ngài tổng thống thể hiện sự không thoải mái khi nghe bản phân tích đầy lo ngại của Westmoreland, nó gần như khẳng định lại đánh giá trước đây của McNamara rằng chiến lược chiến tranh cường độ cao của Lầu Năm Góc không thể nào dập tắt quyết tâm của Hà Nội.
Quả thật là Johnson đã phản đối tăng viện. Khi Westmoreland đến Washington một tháng sau đó để tiếp tục yêu cầu tăng quân, Tổng thống trả lời: “Khi chúng ta tăng thêm các sư đoàn, chẳng lẽ phía địch không thể tăng thêm các sư đoàn tương ứng? Nếu cứ như vậy thì khi nào tất cả mới kết thúc?” Vài tháng sau, Johnson đáp ứng một phần đòi hỏi của Westmoreland, gửi thêm 45.000 quân chiến đấu, khoảng một nửa số lượng ông này yêu cầu.
Bunker tới Sài Gòn vào cuối tháng 4 năm 1967, nơi ông phải thể hiện rõ rằng cách tiếp cận của Washington đã thay đổi. Sẽ không còn là một cuộc chiến “sức mạnh cứng” được tiến hành chủ yếu bởi các đơn vị chiến đấu của Mỹ ở Nam Việt Nam, được hỗ trợ bởi chiến dịch ném bom miền Bắc của Mỹ, với tất cả mọi thứ đều phụ thuộc vào kết quả của cuộc chiến vũ trang này. Thay vào đó, ngày 28 tháng 4, Bunker nói với Thiệu rằng “bản chất của thành công” nằm ở việc đem lại an ninh cho tất cả các thôn ấp trên khắp vùng nông thôn.
Bunker đặt ra cho mình bốn nhiệm vụ chính: thuyết phục lãnh đạo Nam Việt Nam về nhu cầu xây dựng một chính phủ chính danh đại diện cho các lực lượng chính trị đa dạng trong nước; tiến hành một chương trình bình định hóa nhằm mang lại hòa bình và trật tự cho làng xã nông thôn; chuẩn bị cho quân đội Nam Việt Nam để tiếp quản gánh nặng chiến đấu trực tiếp với các lực lượng Cộng sản; và thúc đẩy sự phát triển kinh tế để cải thiện điều kiện sống và gây dựng ngân sách cho cuộc chiến chống lại Bắc Việt.
Nói cách khác, mục tiêu của Ellsworth là chuyển gánh nặng duy trì Nam Việt Nam tồn tại như một nước cộng hòa độc lập từ Hoa Kỳ sang cho chính Nam Việt Nam.
Được cử làm phó cho Westmoreland và phụ trách việc bình định hóa, Komer ngay lập tức bắt đầu xây dựng một tổ chức mới – tổ chức Phát triển Cách mạng và Hoạt động Dân sự (CORDS) – nơi tập hợp các cố vấn quân sự và dân sự Mỹ để phối hợp với Nam Việt Nam trong việc vận động dân chúng chống lại Mặt trận Dân tộc Giải phóng miền Nam Việt Nam, hay Việt Cộng.
Tại thời điểm đó, mọi thứ có vẻ đang đi đúng hướng. Nam Việt Nam thông qua bản hiến pháp mới, các cuộc bầu cử mang lại một Quốc hội lưỡng viện, và hàng nghìn người đứng đầu các thôn ấp được người dân lựa chọn. Và một chiến dịch tranh cử tổng thống tương đối minh bạch kết thúc với kết quả là Nguyễn Văn Thiệu đắc cử tổng thống và Nguyễn Cao Kỳ đắc cử phó tổng thống. Nam Việt Nam nay đã có một cơ sở hạ tầng chính trị để hỗ trợ các làng xóm, phát triển kinh tế và cung cấp nhiều nhân lực hơn cho lực lượng vũ trang.
Westmoreland cũng có những điều chỉnh đối với các nỗ lực quân sự theo chiến lược mới. Trong một bài phát biểu trước công chúng tại Câu lạc bộ Báo chí Quốc gia ở Washington ngày 21 tháng 11 năm 1967, ông công bố kế hoạch kết thúc cuộc chiến của Mỹ tại Nam Việt Nam. Ông gọi đây là “Giai đoạn IV” hay “giai đoạn cuối cùng,” trong đó lực lượng quân đội Mỹ trở nên “dần dần không còn cần thiết” đối với việc phòng thủ Nam Việt. “Các đơn vị Mỹ có thể bắt đầu giảm dần quân số bởi Quân đội Nam Việt đã được hiện đại hóa và tăng cường năng lực đến mức cao nhất.” Xuất hiện trên chương trình truyền hình “Gặp gỡ báo chí” sau bài phát biểu, Westmoreland dự đoán rằng các lực lượng Mỹ sẽ bắt đầu rút khỏi Nam Việt Nam trong “hai năm nữa hoặc ít hơn.”
Ông ấy đã đúng: các lực lượng Mỹ đã bắt đầu rút quân khỏi chiến trường vào tháng 8 năm 1969 – nhưng đó là sau khi thêm 21.000 lính Mỹ nữa tử trận.
